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【电改解读】中国电力市场化交易该走向何方?
时间:2015-07-29 10:36:16来源: 点击:


      为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)精神,完善电价形成机制,推进跨省跨区电力市场化交易,促进电力资源在更大范围优化配置,2015年5月8日,国家发展改革委发布了《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》。此文件是新电改文件下发以后发改委出台的第四个相关配套文件。

     《通知》明确,自4月20日起,跨省跨区送电,由送电、受电市场主体双方在自愿平等基础上,在贯彻落实国家能源战略的前提下,按照“风险共担、利益共享”原则协商,或通过市场化交易方式确定送受电量、价格,并建立相应的价格调整机制。
 

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       电力交易机构如何做到相对独立?
 

      从电网企业中走出来是基本要求,交易机构的基本职能、机构、编制、财务等在第一时间应是完整而独立的,政府应该明确其行业公共机构的属性,并拥有干部人事管理权,以“整建制划拨”的形式,将电网企业现有的三级交易机构直接整体独立出来。
 

      调度/交易/输电(电网)是现代电力系统最独特的公共环节,这三者的制度安排及相互关系,是现代电力产业制度的核心,也是世界各国电力市场化改革的要害。
 

      习总书记在中央财经领导小组会议上也明确指出,政府与市场关系在缺位方面,目前电力调度交易、电源项目接入电网、油气管网准入等属于政府职责的事项,仍由电网企业、油气企业承担,政企不分。


 

      目前“若干意见”中,调度独立只字未提,输电独立只达到价格核算的软件层面、而保留了独买独卖的硬件结构,电力交易独立呢?则增加了“相对”2字。这样,三件事只提了两个、还都是“半吊子”,更缺乏三者关系的系统考虑,距离真正的电力市场化改革实在有些远。
 

      关于“交易机构相对独立”8个字,笔者认为:
 

      第一,“相对独立”起码要是一种“独立”,是应与“完全独立”相对应、相对比的,它应更接近“完全独立”而不应接近“不独立”“假独立”;
 

     第二,这种“独立”是相比于目前状态的独立、是相比于作为电网企业内设机构的独立,因此从电网企业中走出来是基本要求;
 

     第三,相对独立的“交易机构”依然要是一个交易机构,它的房屋、设备甚至人员一段时间内可能还会与电网企业有一定纠葛,但其基本职能、机构、编制、财务等在第一时间应是完整而独立的;
 

     第四,相对独立的“交易机构”只有依托公权力才可能实现与电网企业之间的独立,政府应通过法规规章等正式形式为交易机构赋权,明确其行业公共机构的属性,并拥有干部人事管理权;
 

     第五、保证交易机构的完整性,顺利完成此项改革任务,使其尽快发挥作用,关键就在于“整建制划拨”5字,即将电网企业现有的三级交易机构直接整体独立出来。
 

      ——事实上自2007年以来,电网企业在内部所推行的调度/交易分开,本身早有弃车保帅的思想准备与组织准备,交易机构整建制划拨是它们能够承受并且有把握实施的;反之,如果在人家都不怕你来拿的情况下,有关部门如果还畏缩不前,就实在没有一点儿改革的样子、政府的样子啦!
 

      总之,在电网企业保留了独买独卖业务结构的情况下,所谓“交易机构相对独立”的风险很大,如果把握不好就会失去其独立性,反而成为公权私用固化垄断集团利益的帮手。
 

      海外观察:英国电力交易机构的独立性
 

      3月15日,中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号,简称“9号文”)在各方期待下正式下发,其中提到“将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开,实现交易机构相对独立运行”。由于该提法未明确将交易中心脱离电网企业,因此一些声音认为此次改革力度仍属温和,未超出2002年“5号文”范围。


       但从国外经验来看,交易机构可以完全独立于电网公司,如美国加州;也可以归电网公司所有,但业务运营保持独立,如英国(图1)。本文将分析英国电力交易机构“相对独立”的成功经验,为我国新一轮电改提供参考借鉴。
 

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英国交易机构“相对独立”的过程
 

        英国电力体制改革主要分为三个时期,分别是1990~2001年的电力库市场,2001~2006年的NETA市场,以及之后的BETA市场。电力交易机构的“相对独立”,实际是从2001年NETA市场建立、ELEXON公司管理交易市场后开始的。
 

       1989年英国通过电力法,将中央发电局(CEGB)拆分为四部分:国家电网公司(NGC),国家电力公司(NP),国家发电公司(PG)和核电公司(NE),并建立了强制性的电力交易市场——电力库(Pool)。电力交易市场由NGC负责运营,所有发电厂都需要通过电力库售电。此时NGC承担了系统运营商和市场运营商的双重角色,既负责主、配网传输和调度,提供辅助服务,又负责管理电力库市场的结算系统和资金。
 

      为公平、科学地计算发电侧和需求侧的竞价价格,NGC开发了一套称为“发电排序及加载”的程序。交易结算前1天,发电机组向NGC申报未来48个时段(每半小时为1个时段)的电价及可用发电量,NGC基于机组报价和可用容量排出用以满足次日预测负荷的机组。每一时段最后一台排入计划的(即最贵的)机组的报价即为此时段的“系统边际价格”(SMP)。然后,根据“失载概率”(LOLP)和“失载代价”(VOLL)计算出容量费,与“系统边际价格”相加,构成了序内发电机组实发电量所得的付款,称为联营购入价PPP,即:PPP=SMP+LOLP(VOLL-SMP)
 

      系统中所报的可用发电量相对预测负荷较低时,LOLP就会上升,反之则下降。VOLL是反映用户为避免切负荷愿付的代价,由政府定价。


 

      该公式看似科学有效,但实际操作中也发现了一些弊端:一是发电厂更容易操纵市场。据统计,电力库市场约9成的报价被两大煤电厂操控;二是电价波动幅度增大。1997~1998年间,每半小时最高峰和最低谷的电价波动范围为日均价的180%,远高于煤炭、天然气等资源价格的变化幅度(图2)。
 

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        此外,由于NGC既要负责电网运营,又要管理交易系统,因此管理成本较中央发电局时期大幅增长,其中1993~1994年度高达2.55亿万英镑。
 

       电力库市场的种种弊端,使得英国政府2001年3月27日推出新的电力交易规则——NETA,并将市场交易管理权从系统运营商NGC独立出来,由其下属子公司ELEXON承担。尽管ELEXON与NGC是隶属关系,但其日常运营完全独立,不受任何市场参与者左右。由此,英国电力交易机构开启了“相对独立”运行的历史。
 

      英国交易机构何以实现“相对独立”
 

      灵活自由的交易方式
 

      NETA与电力库市场有两个显著的不同点:一是平衡机制不同。电力库是集中式交易,由NGC作为系统运行商平衡交易市场;而NETA市场的每个参与者是独立的,电力供需平衡不再是交易机构或系统运营商一家的责任,所有市场参与者都有义务维持市场平衡。二是结算机制不同,电力库的买方和卖方均执行统一的市场结算价格;而NETA的平衡结算机制则类似竞拍(即随买随卖)。
 

       这种灵活自由的交易方式,使交易机构的“操纵力”大幅削弱。大部分交易合同由买、卖双方协商签订,在交易窗口关闭后,买、卖双方将最终的结算信息(Final Physical Notifications,FPN)告知ELEXON。ELEXON统一汇总信息后,一方面根据结算情况调整供需电量,实现系统平衡;另一方面将卖出、买入价录入平衡系统(the Balancing Mechanism)生成成交价格(cash-out prices),反映结算市场和实际履约市场的最终结果。
 



独立的组织形式
 

       ELEXON的组织形式独立,主要体现在人事和财务两方面:
 

      人事方面,ELEXON是NGC的全资子公司,但根据英国议会2000年7月通过的新公用事业法案规定,NGC不能参与ELEXON的日常运营,不能指派或担任ELEXON的董事成员,不能参与ELEXON的重要决策等。ELEXON的董事会由1名兼任的行政总裁、5名非执行董事组成,致力于建立更完善的公司治理机制,优化抄表、银行结算等业务流程,提供结算服务,保证电力交易正常运行。此外,为避免NGC影响电力市场的公平交易,BSC准则规定,如果NGC拥有某项市场权利,ELEXON对其他供电商也应同等对待。
 

       财务方面,ELEXON作为独立的非盈利机构,它的收入主要来自英国近200个行业团体的会费,资金账户与NGC分设。ELEXON管理团队致力于降低运营成本,成立14年来,其运营成本从最初的7000万英镑将至3500万英镑。每年ELEXON还会发布调研报告,以反映行业团体对其工作的认可。
 

       多方参与的决策机制
 

       BSC准则的制定、修改、运作都在BSC小组的指导下进行。小组成员共12人,其中5人由行业团体选举产生,每两年换届一次,选举机制可有效保证不同类型的企业拥有平等的被选举权,最后选出的代表分别来自发电厂、供电商、咨询公司以及行业协会;2名为用户代表;NGC和配电商各派一名代表作为小组成员;电力管理办公室(OFGEM)和ELEXON也派代表参加,以确保小企业和新进入者的意见得到充分考虑。小组成员选举产生后,需要签订一份独立声明,保证其言行的公平公正,而不代表其所属公司的权益。每次小组会议的讨论情况会被详细记录,并通过报纸、互联网等媒体对外公开。ELEXON作为BSC准则的责任主体,在BSC小组中主要负责召集成员、安排会议、准备材料、发布信息以及组织培训等工作。
 

       关于BSC准则的修订流程,英国政府设置了一套严格的规范。通常首先由BSC准则小组成员发起对某项条款的修改申请,并在内部会议上组织投票,需要注意的是,NGC、配电商和OFGEM的代表不能参与该投票。ELEXON将修改提案送至行业委员会,委员会再向OFGEM提交建议报告,由OFGEM决定该条款是否被修订,最后ELEXON负责执行BSC的修订工作。NETA正式运行的第一年,OFGEM共接收了46条修改提案,最后通过的18条,否决的18条,其余10条被合并或撤销。

 

完善的监督体系
 

      政府机构、社会团体以及商业组织构成了英国的电力监督体系(图3),使得电力交易机构得以独立运行。
 

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        OFGEM是官方的电力监管部门,负责管控ELEXON的管理成本、保证市场充分竞争以及维持市场供需平衡等。
 

        英国的财政金融管制机构按照金融服务行业的管理条例,对电力交易机构的期货市场和短期双边市场进行监管。
 

       电力协会(Electricity Association)是英国电力行业的发言人,负责制定行业标准,保护发、输、配、售电公司的利益。
 

       电力用户协会(Energywatch)由政府出资成立,代表电力用户的利益。主要职能是处理用户投诉、向用户提供供应商信息、协助用户向供电商争取赔偿以及向相关部门申请完善客户服务政策等。
 

       为客观评估交易市场运行情况,英国还有许多商业机构定期发布电力交易价格指数报告,最出名的4家是Heren、Platts、Argus和ASPI。这些机构采用的数据源和计算方法不尽相同,最后得出的价格指数也略有差别,但都能较客观地反映一段时期交易价格的变化曲线(表1)。这些商业报告不受OFGEM监管,但为了获得市场认可,它们会尽量保持客观和科学性。
 


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对我国交易机构的建议
 

        英国交易机构“相对独立”运行后,NETA市场参与者数量显著增加,市场竞争力不断提高:发电厂数量从6家增至35家,并新增了许多更经济环保的循环燃气涡轮发电机组;8家供电商代替了之前的14家区域电网公司,并可以跨区域经营;NETA运行一年后电价比1998年下降了25%。可见,即使交易机构不脱离电网公司,也能较好地实现独立运营,并最终形成充分竞争的市场环境。
 

       我国“9号文”已明确电力交易机构“相对独立”运行,接下来更重要的是制定细则,完善保障机制。从英国经验来看,有以下几方面建议:
 

     1. 开放、公平的电力市场,是交易机构独立运行的前提条件。构建充分竞争的市场环境,有利于市场参与者之间的权益制衡,交易机构应尽量充当“结算通道”的中立角色。
 

     2. 无论电力交易机构的所有权如何,其人事权和财务权应保持独立,不受其上级单位及其他市场参与者的干扰,才能吸引更多投资者进入电力市场。
 

    3. 鼓励市场各方参与电力交易规则的制定和修订,建立畅通的交易规则修订流程,使交易规则随市场环境变化灵活调整。
 

    4. 构建多元化的电力市场监督体系,特别是重视非政府组织在电力交易中的辅助作用,降低政府监管成本的同时,也有利于形成立体多维的监管格局。
 


电力市场化交易实践情况
 

      云南首“吃”电力市场化改革“螃蟹”
 

      当前,新一轮电力体制改革正向核心区推进。云南作为我国清洁能源和西电东送的重要基地,全省紧紧抓住新一轮电力改革试点的重要机遇,在借鉴国内外电力改革经验的基础上,结合全省电力工业的发展现状,在国内率先开展省级电力市场化交易试点,逐渐探索出了一条符合云南实际的电改之路——“3134”云南电力市场化交易模式,为我国电力体制改革积累了宝贵经验,也为全省稳增长作出了突出贡献。
 

“3134”电力市场化交易模式
 

      “三个主体”:即云南电力市场中的售电主体、购电主体、输电主体。
 

      “一个中心”:即云南电力交易中心。
 

      “三个市场”:即云南电力市场中的省内市场、省外增量市场、清洁能源市场3个电力交易市场。
 

      “四种模式”:即云南电力市场中现有的直接交易、集中竞价交易、挂牌交易、发电权交易4种交易模式。
 

      云南电力市场建设走在全国前列,自主探索并形成了“三个主体,一个中心,三个市场,四种模式”的“3134”电力市场模式。
 

      国家电网:构建电力交易新平台
 

      5月31日,国网江苏、福建、河南、四川、重庆、黑龙江电力第四批6家推广单位完成全国统一电力市场技术支撑平台上线运行,这标志着国家电网公司总(分)部及26家省(市)公司平台建设推广如期完成。



 


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